Immigration : pour l'externalisation du droit d'asile

Dans le contexte actuel, marqué par l'actualité récente concernant le Royaume-Uni souhaitant externaliser ses demandeurs d'asile vers le Rwanda, il est impératif de scruter de près les divers aspects de l'externalisation des demandes d'asile.

Immigration : pour l'externalisation du droit d'asile

Le concept fondamental du droit de la migration : le principe de non-refoulement

Pour comprendre quels sont les devoirs d’un État en terme d’asile et de migration, il est impératif de connaître le principe de non-refoulement qui est un concept fondamental en droit international des réfugiés et en droit de la migration. Il est énoncé dans plusieurs instruments juridiques, dont la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et son Protocole de 1967, ainsi que dans d'autres conventions et déclarations relatives aux droits de l'homme. Le principe de non refoulement interdit à un État de renvoyer ou de refouler une personne vers un pays où elle risquerait d'être persécutée, de subir des traitements inhumains ou dégradants, ou de faire face à une menace sérieuse pour sa vie ou sa liberté en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social particulier ou de ses opinions politiques.
Il est important de noter que le respect du principe de non-refoulement est une
obligation légale et morale, et il s'applique à tous les États signataires de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés. Certaines personnes qui entrent en France sans autorisation demandent l'asile, affirmant qu'elles fuient la persécution ou qu'elles risquent des dangers graves dans leur pays d'origine. La France est donc tenue d’examiner leur demande d’asile.
Les demandes d’asile représentent un nombre important et croissant des entrées sur le territoire français. En 2022, 131 254 demandes d'asile ont été formulées en France, la hausse est de 27% sur un an.

En 2022, 42% des demandes d’asiles ont été acceptées, les 58% restants se sont vu recevoir une Obligation de Quitter le Territoire Français (OQTF), or seuls 6,9% de ces OQTF ont été exécutées (les demandeurs déboutés restent de facto sur le territoire).

Le modèle français semble clairement dysfonctionnel. En additionnant les titres de séjour octroyés pour des motifs tels que l'économie, la réunion familiale, ou les études, ainsi que les demandes d'asile et le nombre de mineurs non accompagnés, on obtient une moyenne annuelle de 400 000 arrivées en France.
Cela équivaut à peu près à la taille d'une ville comme Marseille, qui est l'une des plus grandes villes de France avec une population d'environ 400 000 habitants, chaque année. Mais alors, quel modèle est appliqué par un pays maitrisant ses frontières, tel que l’Australie ?
Les personnes qui entrent illégalement en Australie sont généralement détenues
puis placées dans des centres de rétention, tel que le centre de rétention de Manus (en Papouasie-Nouvelle-Guinée, mais géré par l'Australie) grâce à des accords d’externalisation.
Certaines personnes qui entrent en Australie sans autorisation demandent l'asile, affirmant qu'elles fuient la persécution ou qu'elles risquent des dangers graves dans leur pays d'origine. Dans ce cas, leurs demandes d'asile sont examinées, conformément au principe de non-refoulement, mais cela depuis le lieu de rétention en dehors du territoire Asutralien.
Si une personne n'a pas de base légale pour entrer en Australie, elle peut être expulsée vers son pays d'origine ou vers un pays tiers si elle est déclarée non éligible pour l'asile. Du fait que l’examen de leur demande est réalisé dans un centre externalisé hors du territoire national, les déboutés ne peuvent se soustraire à la décision et ne posent donc pas un pied en Australie.


L’externalisation serait-elle la formule magique pour une immigration choisie ?

Pour une externalisation de l’asile sur mesure


L'externalisation des demandes d'asile représente une approche novatrice dans la gestion des flux migratoires, mais elle suscite également un débat intense et souvent polarisé au sein de la société. Cette démarche, qui constitue un outil essentiel pour faire face à la submersion migratoire et à la crise de l'accueil, mérite une analyse approfondie. Il est primordial de prendre du recul et de considérer cette pratique sous toutes ses dimensions, en comprenant les défis et les obstacles qui se dressent devant sa mise en œuvre.

Elle soulève des questions cruciales concernant la protection des droits des demandeurs d'asile, les responsabilités des pays d'accueil, et les implications pour la souveraineté nationale.

L’externalisation de l’asile, entre délocalisation et sous-traitance

L’externalisation des demandes d’asile se réfère à la pratique pour l’Union Européenne et ses pays membres, d’une part, de reporter hors de son territoire certaines procédures relatives au contrôle de ses frontières ou à l’instruction des demandes d’asile (que l’on peut appeler « délocalisation »), et d’autre part, de déléguer à des pays tiers la responsabilité d’un certain nombre de tâches qui
incombe à l’UE du fait des engagements internationaux (convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés et son Protocole de 1967) ou en vertu de ses propres règles en terme de gestion des flux migratoires ou de contrôle des frontières (que l’on peut appeler « sous-traitance »).


Le volet « délocalisation » de l’externalisation


L'idée d'externaliser l'examen des demandes d'asile n'est pas récente et a connu plusieurs propositions au fil des années. En 1986, le gouvernement danois a évoqué un système de gestion des demandes d'asile dans des centres régionaux administrés par les Nations Unies, où les demandeurs ayant illégalement franchi les frontières auraient été placés. Cette proposition est cependant restée sans suite.
En 1994, les Pays-Bas ont inscrit à l'ordre du jour d'une réunion intergouvernementale le projet d'un centre d'accueil et de traitement des demandeurs d'asile, situé dans les régions d'origine à proximité des pays de départ.


En 2003, le gouvernement britannique, sous la proposition "Blair", a suggéré d'établir des centres offshore en dehors de l'Union européenne pour accueillir les demandeurs d'asile se présentant aux frontières européennes. Les Pays-Bas et le Danemark, auteurs des propositions précédentes qui n'ont pas été concrétisées, ont soutenu activement cette proposition britannique.

La proposition britannique prévoyait la création de centres de transit et de traitement des demandes d'asile dans les régions traversées par les demandeurs d'asile en route vers l'Europe. Les demandeurs d'asile arrivant dans l'UE seraient renvoyés dans ces centres offshore, tels que l'Albanie, la Bulgarie et la Roumanie (qui n'étaient pas encore membres de l'UE à l'époque), pour y faire examiner leur
demande. Bien que cette proposition ait été rejetée par l'UE, d'autres variantes ont été proposées ultérieurement par d'autres pays, comme l'Allemagne en 2004.

Dominique de Villepin, alors ministre de l'Intérieur, a déclaré en 2004 que la proposition britannique de centres en Europe de l'Est n'était pas adéquate, mais a suggéré d'aider ponctuellement les pays d'Afrique du Nord en créant des points d'accueil pour migrants et demandeurs d'asile, permettant de gérer plus efficacement le retour des faux demandeurs d'asile vers leurs pays d'origine à moindre coût, principalement par voie terrestre.
En mars 2015, face à l'augmentation du nombre de personnes quittant le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord pour se rendre en Europe, les ministres des 28 États membres ont réexaminé la proposition britannique, envisageant la mise en place de centres de traitement des demandes d'asile dans des pays tiers.

Dans ce scénario, les demandeurs d'asile seraient pris en charge par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) et l'Organisation Internationale pour les Migrations (OIM).
L'externalisation de l'examen des demandes d'asile n'est pas une pratique limitée à l'Europe. Aux États-Unis, des "boat people" haïtiens interceptés en mer ont été retenus entre 1991 et 1995 sur la base navale de Guantanamo ou à bord de navires de la Marine près des côtes jamaïcaines pour un pré-examen de leurs demandes d'asile, avant d'être admis ou non sur le sol américain. Cependant, comme nous l'évoquions, l'Australie a développé un modèle plus élaboré d'externalisation, appelé la "solution du Pacifique", au début des années 2000. Ce modèle implique l'accueil matériel, mais non juridique, des candidats à l'asile, qui est sous-traité à des micro-états sous l'influence géopolitique de l'Australie. Des centres de traitement des demandes d'asile sont établis dans ces pays, comme la Papouasie-Nouvelle-Guinée et l'île de Nauru, en vertu d'accords bilatéraux passés par l'Australie. La plupart des personnes obtenant un statut d'asile ne sont que rarement autorisées à rejoindre le territoire australien et sont réinstallées ailleurs conformément à ces accords.
Depuis, plus aucun migrant ne meurt en mer en tentant de rejoindre Christmas Island (le Lampedusa Australien). Cette politique a non seulement permis de réduire significativement les arrivées illégales par bateau, mais aussi de porter un coup important au business des passeurs et organisations criminelles spécialisées dans le trafic humain.


Le volet « sous-traitance » de l’externalisation


Dans le volet de sous-traitance de l'externalisation, contrairement à la délocalisation où l'UE conserve le contrôle des procédures telles que la surveillance des frontières et l'examen des demandes d'asile, la responsabilité de ces tâches est déléguée à des pays non-européens.
Cette approche repose sur des accords de coopération ou de partenariat avec ces pays, où l'UE offre une aide en échange de leur engagement à prendre en charge les contrôles migratoires et l'accueil des demandeurs d'asile. Cette politique de coopération a été officialisée lors du sommet de La Haye en 2004, où l'UE s'est engagée à soutenir les efforts des pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer l'immigration et à protéger les réfugiés.

Deux concepts clés résument cette orientation autour de la sous-traitance : la protection au plus près des régions d'origine et le partage des responsabilités. L'objectif est de répartir de manière plus équilibrée la charge que représentent les demandes d'asile, qui sont largement concentrées au sein de l'Union européenne, en les confiant à des pays non-membres de l'UE. Le choix de ces pays se base sur plusieurs critères, notamment leur capacité matérielle, leur volonté politique, et leur position géographique, notamment s'ils se trouvent sur des routes migratoires importantes. Par exemple, le Maroc, en tant que point de passage entre les migrations d'Afrique centrale et de l'Ouest vers l'Europe, est un candidat potentiel.

La sous-traitance n'est pas une idée nouvelle. Elle a été proposée pour la première fois par la présidence autrichienne en 1998, peu de temps après l'entrée de l'Autriche dans l'UE. Cette proposition visait à réorganiser le système d'asile européen en transférant la responsabilité de l'accueil des réfugiés vers des pays non-européens. L'idée reposait sur la notion que la demande d'asile est le résultat de mouvements migratoires complexes engendrés par divers facteurs, tels que les persécutions, les exodes, des mouvements en dehors des structures étatiques, ainsi que la pauvreté et la précarité. Dans ce modèle, l'accent est mis sur la réduction des sources de migration plutôt que sur l'organisation de l'accueil des demandeurs
d'asile.


Ce modèle envisage un système en cercles concentriques avec, pour chaque cercle, une stratégie spécifique mise en œuvre pour réduire les départs. :

  • 1 er cercle : l’espace shengen
  • 2 e cercle : les pays d’europe centrale et orientale qui doivent s’aligner sur les normes de
    Schengen en matière de contrôle des frontières, s’ils souhaitent adhérer à l’UE (nous
    sommes en 1998).
  • 3 e cercle : les pays de l’ex URSS, la Turquie et le Maghreb, à l’écart desquels doit être
    intensifier les aides financières et les aides au développement, pour améliorer leurs capacités
    à contrôler le transit des migrants.
  • 4 e cercle : le moyen orient et l’Afrique, où doit être menée une stratégie de réduction des forces centrifuges, autrement dit réduire les départs.

Bien que le document stratégique autrichien ait été critiqué et remis en question par l'UE, l'idée de sous-traitance à des pays tiers le long des routes migratoires a continué à être explorée dans les propositions européennes ultérieures.

L'externalisation des demandes d'asile est intrinsèquement liée aux concepts de pays sûrs et d'asile interne. Lorsque les pays externalisent le traitement des demandes d'asile, ils cherchent à identifier des pays tiers où les demandeurs d'asile peuvent être considérés comme en sécurité, conformément à la notion de pays sûr. De plus, dans le cadre de l'asile interne, si un demandeur peut avoir accès à une protection adéquate dans une partie de son pays d'origine, cela peut également influencer le processus d'externalisation. Ainsi, l'externalisation vise souvent à diriger les demandeurs d'asile vers des destinations considérées comme sûres, que ce soit à l'extérieur du territoire européen ou à l'intérieur de celui-ci, tout en cherchant à garantir que les procédures respectent les principes de l'État de droit.

L’important concept de "pays sûr"


Le concept de pays tiers sûr a émergé au début des années 90, lors des discussions sur l'harmonisation des politiques d'asile, à une époque où il n'existait pas encore de politique commune en la matière. Il consiste à désigner certains pays, par lesquels transitent les demandeurs d'asile avant d'arriver dans un État membre, comme étant en mesure de garantir une protection internationale adéquate.
L'idée derrière le concept de pays tiers sûr est de déclarer irrecevable ou de traiter en procédure accélérée une demande d'asile déposée par un demandeur qui aurait pu demander et trouver une protection dans ce pays tiers sûr, étant donné qu'il y est en sécurité. Un exemple concret de cela est l'accord conclu entre l'Union européenne et la Turquie, où l'UE s'est engagée à aider financièrement la Turquie à accueillir des réfugiés, à développer son offre de protection, et à favoriser l'intégration des réfugiés sur son territoire.
En conséquence, ce pays est considéré comme sûr, ce qui permet de renvoyer les
demandeurs d'asile qui y sont passés sur leur chemin vers l'Europe, mais qui n'ont pas déposé de demande d'asile alors que cela était possible.
La réinstallation des demandeurs d'asile peut également faire partie de ces accords, comme cela a été le cas avec la Turquie. Les Syriens qui sont arrivés spontanément et illégalement aux frontières de la Grèce ont été renvoyés en Turquie, où un processus de réinstallation a été mis en place. Ce modèle peut être appliqué ailleurs, avec un processus de réinstallation responsable.
Il convient de noter que la notion de pays tiers sûr n'existe pas dans le droit français, bien qu'il y ait eu une tentative par l'ancien ministre de l'Intérieur, Gérard Collomb, d'introduire cette notion dans une loi adoptée le 10 septembre 2018. Un avis du Conseil d'État en date du 16 mai 2016 a conforté, du moins temporairement, le rejet de la référence au pays tiers sûr comme base pour refuser l'examen d'une demande d'asile. En 2018, un projet de règlement européen visant à rendre obligatoire le rejet d'une demande d'asile dans le cas où la personne venait d'un pays tiers sûr était en discussion, mais ce projet n’a pas vu le jour.

L’asile interne : la notion de région sûre, inutilisée dans la pratique


L'asile interne, une notion élaborée dans les années 90, a été intégrée dans la législation française en 2003, précisément à l'article 713-3 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers. Cette notion est issue de la directive européenne sur la qualification des réfugiés.


Elle permet de refuser une demande d'asile lorsque le demandeur peut accéder à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine, à condition qu'il puisse y accéder effectivement et s'y établir pour mener une vie normale.
Bien que cette notion soit présente dans la loi française, elle n'est pas mise en pratique par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Cependant, elle est utilisée dans certains pays de l'Union européenne. En substance, l'asile interne vise à éviter d'accorder le statut de réfugié à une personne qui pourrait trouver refuge et sécurité dans une partie de son pays d'origine, même si d'autres régions de ce pays peuvent être en proie à des conflits ou à des persécutions. Une réinstallation responsable peut alors être envisagée. Cela reflète une approche visant à offrir une protection ciblée aux demandeurs d'asile, plutôt qu'un statut de réfugié généralisé.


L’externalisation à l’épreuve du gouvernement des juges

Le risque que toute initiative politique populaire soit sabotée par un "gouvernement des juges" est un défi fréquemment soulevé dans les débats politiques contemporains. Ce terme de "gouvernement des juges" est souvent utilisé pour décrire la situation où les décisions judiciaires semblent prendre le pas sur les choix démocratiques du peuple. Ce risque découle souvent de la tension entre le processus démocratique et le respect de l'État de droit. Alors que les initiatives populaires sont souvent portées par la volonté de la majorité, les juges sont chargés de garantir que ces initiatives respectent les droits fondamentaux, en interprétant les textes de loi et les principes constitutionnels. Cependant, il est important de reconnaître que l'interprétation des textes de loi par les juges peut parfois être influencée
par des préférences politiques ou idéologiques, ce qui peut ajouter un élément de
subjectivité à leurs décisions. L’actualité britannique nous en présente un cas d’école.


Le projet d’externalisation, qui avait déjà été retardé par une précédente décision de la justice européenne, constituait l'une des mesures phares et populaires du gouvernement conservateur britannique, qui avait pour objectif prioritaire de lutter contre l'immigration illégale, en particulier celle provenant de la Manche à bord de petites embarcations.


Or, le jeudi 29 juin, la justice a rendu une décision déclarant le projet d'expulser vers le Rwanda les migrants qui sont arrivés illégalement au Royaume-Uni comme étant "illégal".


La cour d'appel a argumenté que le Rwanda ne pouvait actuellement être considéré comme un "pays tiers sûr" en raison du "risque réel" que les personnes expulsées vers ce pays puissent être renvoyées dans leur pays d'origine. Par conséquent, toute expulsion vers le Rwanda serait jugée comme "une violation" de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'Homme, qui interdit quiconque d'infliger des blessures ou des tortures à autrui, a déterminé la cour d'appel.
Dans un résumé de la décision, la cour a conclu que "jusqu'à ce que les lacunes de son processus d'asile soient corrigées, l'expulsion de demandeurs d'asile vers le Rwanda serait illégale".


Cependant, malgré cette décision, le gouvernement britannique ne compte pas abandonner ce projet, qui avait été présenté lorsque Boris Johnson était Premier ministre. Le premier minisitren Rishi Sunak, a exprimé un désaccord fondamental avec cette décision et a annoncé que son gouvernement solliciterait l'autorisation de la Cour suprême pour poursuivre la mise en œuvre du projet. Il a affirmé que la politique du gouvernement était claire : c'est le pays et son gouvernement qui devraient décider qui peut entrer, plutôt que les gangs de criminels, tout en insistant sur le caractère sûr du Rwanda.


La ministre de l'Intérieur, Suella Braverman, a également exprimé sa détermination à faire avancer le projet en déclarant qu'elle ne reculerait pas.
Malgré les promesses du Brexit visant à "reprendre le contrôle" des frontières, plus de 45 000 migrants ont traversé la Manche depuis la France à bord de petites embarcations en 2022, un chiffre record, et plus de 11 000 ont fait de même cette année. En 2021, 27 personnes ont perdu la vie en tentant cette traversée dans l'un des détroits les plus fréquentés au monde, avec au moins quatre décès supplémentaires l'année dernière.


Néanmoins, malgré cette décision, le gouvernement rwandais a affirmé son engagement à faire fonctionner le partenariat avec le Royaume-Uni. La porte-parole du gouvernement rwandais, Yolande Makolo, a déclaré à l'AFP que bien que la décision finale relève de la justice britannique, ils contestent la notion selon laquelle le Rwanda ne serait pas un pays sûr pour les réfugiés et les demandeurs d'asile.
En décembre dernier, la Haute Cour de Londres avait donné son aval à l'expulsion de certains migrants illégaux vers le Rwanda. Cependant, les juges avaient accepté d'examiner les appels de plusieurs requérants, et aucune expulsion n'a encore été effectuée. Un premier vol prévu en juin 2022 avait été annulé à la suite d'une décision de la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH).


Pour une stratégie d’externalisation sur mesure


L’externalisation pourrait être un outil novateur et efficace pour lutter contre la submersion migratoire et la crise de l’accueil, à la fois en France et dans l’Union Européenne. Nous avons cependant conscience les obstacles qui se dressent devant sa mise en œuvre et apprenons des essais de nos voisins britanniques, pour établir une stratégie sur mesure qui répondrait au mieux à ce défi.
Pour éviter de se retrouver dans une situation où une éventuelle politique d'externalisation en France puisse être contestée par un potentiel "gouvernement des juges" similaire à celui du Royaume-Uni, plusieurs mesures peuvent être envisagées. Ces mesures visent à renforcer la légalité et la conformité de la politique d'externalisation avec les normes nationales et internationales tout en préservant les droits des demandeurs d'asile.

Des solutions

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Incorporer la notion de pays sûr dans le droit nationale et communautaire. L'introduction explicite de la notion de pays sûr en droit français et en droit communautaire permettrait de définir clairement les critères et les procédures pour désigner un pays tiers comme sûr. Cette disposition législative devrait également inclure des mécanismes pour réexaminer périodiquement la liste des pays tiers sûrs afin de tenir compte de l'évolution des situations dans ces pays.
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Obliger l'application de la notion de région sûre. Bien que la notion de région sûre existe déjà dans le droit français, elle n'est pas largement appliquée. Une modification législative peut rendre obligatoire l'application de cette notion dans les procédures d'asile. Il serait intéressant de travailler à l’introduction de ce principe dans le droit communautaire.
Cela signifie que si une partie du pays d'origine d'un demandeur d'asile est considérée comme sûre, sa demande d'asile pourrait être rejetée ou traitée en procédure accélérée, conformément à la loi.
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Assurer une transparence totale dans le processus d'externalisation en fournissant des informations complètes sur les accords conclus avec les pays tiers, les critères de désignation des pays tiers sûrs, et les garanties de protection des droits fondamentaux des demandeurs d'asile.
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S’assurer de la conformité aux obligations internationales, en veillant à ce que toute politique d'externalisation respecte strictement les obligations découlant du droit international des réfugiés, y compris la Convention de Genève de 1951 et le droit européen des droits de l'homme. Les accords d'externalisation doivent être conformes à ces normes.
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Mettre en place un nouveau mécanisme indépendant d'évaluation pour
les pays tiers désignés comme sûrs
, dans le but de garantir que les
demandeurs d'asile ne soient pas renvoyés vers des endroits où leur sécurité et leur bien-être seraient en danger. Une évaluation favorable au niveau de ce mécanisme, préalablement à l'externalisation vers le pays tiers désigné, aurait une valeur juridique contraignante et serait un élément décisif en cas de contestation judiciaire de l'externalisation. De plus, il nous paraît envisageable de mettre en place ce mécanisme au niveau européen, et éventuellement, son extension pour inclure l'évaluation des zones considérées comme sécurisées dans les pays d'origine des demandeurs d'asile (concept de "région sûre"). Cette initiative viserait à renforcer les garanties de protection pour les personnes en quête de refuge, tout en prévenant les éventuelles contestations judiciaires visant à annuler le processus d'externalisation, en mettant en avant l'avis positif du mécanisme d'évaluation sur la sûreté du pays tiers visé.
🚩
Assurer une transparence totale dans le processus d'externalisation en
fournissant des informations complètes sur les accords conclus avec les pays tiers, les critères de désignation des pays tiers sûrs, et les garanties de protection des droits fondamentaux des demandeurs d'asile. Cela permettra d’informer le public et les médias sur les raisons, les objectifs et les méthodes de l'externalisation afin de prévenir la désinformation et les réactions négatives.
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S’assurer de la conformité aux obligations internationales, en veillant à ce que toute politique d'externalisation respecte strictement les obligations découlant du droit international des réfugiés, y compris la Convention de Genève de 1951 et le droit européen des droits de l'homme. Dialoguer étroitement avec les institutions de l'Union européenne pour s'assurer que toute politique d'externalisation est en conformité avec les directives et les réglementations européennes concernant l'asile et les droits de l'homme. Les accords d'externalisation doivent être conformes à ces normes.
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Assurer que les demandeurs d'asile ont un accès effectif à la protection internationale et que leur droit de déposer une demande d'asile est respecté dans le pays tiers désigné comme sûr. Etablir des procédures d'asile équitables et transparentes pour les demandeurs externalisés, y compris la possibilité de faire appel des décisions de rejet, conformément aux principes de l'État de droit.
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Garantir une réinstallation responsable : si des réinstallations sont envisagées, garantir que les pays tiers d'accueil ou régions sûres des pays d’origine offrent des conditions dignes de vie et de protection aux réfugiés réinstallés.


En mettant en œuvre ces mesures, la France pourrait élaborer une politique d'externalisation qui soit à la fois efficace pour gérer les flux migratoires et respectueuse des droits fondamentaux des demandeurs d'asile, minimisant ainsi le risque de contestation juridique.